Samorząd terytorialny jest nieodzownym elementem państwa demokratycznego. Oznacza to, że wiedza o jego funkcjonowaniu pozwala obywatelom świadomie i aktywnie działać w „naszych małych ojczyznach”. Jeśli jednak nie wiecie, jak dokładnie funkcjonuje samorząd terytorialny w Polsce, nic straconego – dowiecie się tego dzisiaj z nami! Witajcie w kolejnym Bryku Maturalnym!
Tym razem, gościem odcinka Podcastu Maturalnego, na którym opierał się będzie ten tekst, była dr Katarzyna Walkowiak. Pani Doktor przybliżyła nam istotę samorządu, jego rodzaje i sposoby działania. Dowiedzieliśmy się także dlaczego samorząd jest istotnym elementem państwa demokratycznego. Gotowi? Zaczynajmy!
Czym jest samorząd terytorialny?
Sama nazwa zapewne nie jest Wam obca, a już na pewno powinna kojarzyć się z połączeniem słów “samodzielne” oraz “zarządzanie”. To oczywiście słuszna intuicja, jednak nas nie interesuje dziś samorząd w znaczeniu socjologicznym. Rozmawiamy o samorządzie w znaczeniu prawa publicznego, który jest podmiotem zdecentralizowanej administracji publicznej. Czym jest ta pojawiająca się po raz kolejny decentralizacja władzy? Oznacza ona przeniesienie władzy na samodzielne jednostki, które funkcjonują jako odrębne od państwa podmioty prawa publicznego. Co więcej, zakłada ona samodzielność organów niższego stopnia i brak ich uzależnienia od organów nadrzędnych. Warunkiem decentralizacji jest zapewnienie tym jednostkom własnych kompetencji czy źródeł dochodów. Sprawi to, że będą one autonomiczne i będą mogły samodzielnie decydować o sposobie realizacji własnych zadań. W wyniku decentralizacji część zadań, które kiedyś wykonywała administracja rządowa przekazane zostały instytucjom samorządowym niezależnym od władzy centralnej. Pamiętajmy jednak, że to administracja publiczna, w tym rząd decyduje, jakie kompetencje przekazać chociażby gminom, powiatom czy województwom. Samorządy są więc integralną częścią systemu politycznego, mimo posiadania własnych kompetencji i autonomii.
Samorząd a konstytucja
Wśród konstytutywnych elementów terytorialnych jednostek samorządowych znajdziemy trzy aspekty. Po pierwsze terytorium, po drugie mieszkańców tworzących daną wspólnotę terytorialną, a po trzecie zadania i kompetencje z zakresu administracji publicznej. W preambule naszej Konstytucji znajdziemy nawiązanie do zasady subsydiarności, która jest wyjaśniona w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Jest to umowa międzynarodowa z 1994 r., w której określone są zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w demokratycznych państwach UE. Wynika z niej, że obywatele mają prawo i zdolność (w określonych granicach) do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych. Podkreślmy, że jest to działanie na ich własną odpowiedzialność. Zgodnie z tą zasadą odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Zatem zgodnie z zasadą subsydiarności samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przed Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych. Natomiast zgodnie z zasadą domniemania kompetencji to gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie te zasady znalazły swoje odzwierciedlenie w ustawach ustrojowych z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz 2 ustawach z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.
Rodzaje samorządów
Najbardziej rozpowszechnioną formą samorządu jest samorząd terytorialny. Nie można jednak zapomnieć, że równie duże znaczenie kulturowe i cywilizacyjne mają też samorządy takie jak zawodowy czy gospodarczy.
Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i zgodnie z art. 17 Konstytucji RP w Polsce można tworzyć samorządy zawodowe. Reprezentują one osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów. W myśl postanowień Konstytucji można także tworzyć inne rodzaje samorządu w drodze ustawy. Oznacza to, że obok decentralizacji terytorialnej ustawa zasadnicza przewiduje także decentralizację rzeczową. Na czym ona polega? Jest to nic innego, jak powierzenie samodzielnym organom czy organizacjom zarządzania określonymi rodzajami spraw.
Przykładem decentralizacji rzeczowej może być samorząd specjalny, w ramach którego wyodrębnić można jeszcze samorządy zawodowe i gospodarcze.
Podsumowując, samorząd terytorialny, zwany też powszechnym, tworzą osoby zamieszkujące to samo terytorium (w Polsce gmina, powiat, województwo). W wyniku pewnej więzi terytorialnej tworzy się wspólnota lokalna lub regionalna. Wspólnoty te mają charakter samorządowy, którym objęci są wszyscy obywatele zamieszkali z tych jednostkach administracyjnych. Samorząd specjalny natomiast nie dotyczy wszystkich, lecz tylko określonych osób wykonujących pewne zawody. Będą to np. lekarz, notariusz, doradca podatkowy, czy osoby prowadzące działalność gospodarczą.
Terytorium Polski zostało podzielone na województwa, powiaty i gminy mające statut miast na prawach powiatu oraz gminy. Jednostki tego podziału administracyjnego stały się jednocześnie jednostkami samorządu terytorialnego, które odpowiadają za realizację przyznanych im zadań publicznych. Pamiętajmy, że polski system samorządowy nie jest hierarchiczny. Oznacza to, że władze województwa nie mogą ingerować w sprawy powiatu, czy powiat w sprawy gminy. Każda jednostka działa niezależnie. Nadzór nad ich działaniami sprawują przede wszystkim premier i wojewodowie.
Samorząd terytorialny – struktura gminy
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce jest gmina. Aktualnie w Polsce jest dokładnie 2477 gmin, które podzielić możemy na 3 rodzaje. Są to gminy miejskie, których granice pokrywają się z granicami miasta tworzącego daną gminę. Takich gmin jest w Polsce łącznie 302. Drugim rodzajem są gminy miejsko-wiejskie, w których skład wchodzą zazwyczaj niewielkie miasta oraz tereny wiejskie (662). Najwięcej jest jednak gmin wiejskich (1513). Obejmują one wyłącznie tereny wiejskie.
W gminie miejskiej organami stanowiącymi są Rada Gminy lub Rada Miejska bądź Rada Miasta. W jej skład wchodzą radni w liczbie zależnej od liczby mieszkańców. Są oni wybierani w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych, a ich kadencja trwa 5 lat. Mianowany radny zobowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej oraz godnie, uczciwie oraz rzetelnie sprawować swoje obowiązki. Nie jest zobowiązany instrukcjami wyborców, a więc mamy tutaj do czynienia z mandatem wolnym. Radni mają też jednak swoje ograniczenia. Nie mogą oni łączyć swojego mandatu radnego z mandatem posła lub senatora. Podobnie jest w przypadku wykonywania funkcji w organach wykonawczych oraz członkostwa w innej jednostce samorządowej. Nie mogą oni także prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek. Choć brzmi to skomplikowanie, nie oznacza to, że nie mogą oni w ogóle prowadzić działalności gospodarczej. Nie mogą jej prowadzić, jeśli wykorzystuje ona mienie danej jednostki samorządowej.
Organy w gminie
Jak wyglądają zatem podstawowe obowiązki radnego? Przede wszystkim należy do nich utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami. Jest to też oczywiście udział w pracach rady czy w komisjach, do których radni zostali wybrani. Warto jednak zapamiętać, że sam radny nie jest organem, ale członkiem organu kolegialnego (np. Rady Gminy), który ma określone prawa i obowiązki. Należą do nich chociażby podejmowanie uchwał w sprawach budżetu gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale też planu gospodarczego rozwoju. Zaliczymy tu również decyzje w zakresie podatków i opłat. Rada Gminy odpowiada także za współpracę i współdziałanie z innymi gminami oraz funkcjonuje jako organ kontrolny. Co to oznacza i nad czym sprawuje kontrolę? M.in. nad wójtem, jednostkami organizacyjnymi oraz pomocniczymi. W tym celu zwoływana może być komisja rewizyjna, która opiniuje działania np. Jeśli chodzi o wykorzystywanie budżetu. Taka komisja może też (ale nie musi) udzielić absolutorium wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta. Oprócz komisji rewizyjnej, Rada Gminy powoływać może także inne komisje (stałe lub doraźne). Mogą to być komisje do spraw oświaty czy też ochrony zdrowia.
W gminie wiejskiej organem wykonawczym jest wójt. Jednak, jeśli siedziba władz znajduje się w mieście na terytorium danej gminy, wtedy organem wykonawczym jest burmistrz. Jeśli natomiast siedziba jest w miastach mających powyżej 100000 mieszkańców tym organem jest prezydent miasta. Wszystkie osoby sprawujące te funkcje są organem monograficznym, czyli inaczej jednoosobowym. Zatem nawet, jeśli mają zastępcę czy zastępców, to i tak on odpowiada za realizację polityki w danej gminie czy mieście.
Wśród kompetencji organu wykonawczego gminy znajdziemy m.in. kompetencje kontrolne, przygotowywanie projektów uchwał Rady Gmin czy kierowanie bieżącymi sprawami i reprezentowanie wspólnoty samorządowej na zewnątrz. Oprócz tego organ wykonawczy gospodaruje mieniem jednostki samorządu, zarządza sprawami majątkowymi i przygotowuje projekt budżetu. Może on także zatrudniać czy zwalniać kierowników jednostek podległych wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta. Kieruje on tymi jednostkami, koordynuje oraz kontroluje ich działania.
Jednostki pomocnicze
Ustawa o samorządzie gminnym daje gminom możliwość tworzenia jednostek pomocniczych. Najczęściej są to sołectwa, dzielnice czy osiedla. Taką jednostką może być także miasto położone na terenie gminy. Jak funkcjonują te odrębne jednostki? Na przykładzie chociażby Warszawy zauważyć możemy, że posiada ona podział na dzielnice. Nie mają one osobowości prawnej, bo ta przysługuje miastu jako całości. Mają jednak własne organy samorządowe, czyi Radę Dzielnicy oraz Zarząd Dzielnicy z burmistrzem na czele. Ich zadania samorządowe dzielą się na ogólnomiejskie oraz lokalne, które pozostawione są do dyspozycji właśnie dzielnicom. Tworzenie jednostek pomocniczych w gminach może być albo fakultatywne, albo obligatoryjne. Pierwszy przypadek ma miejsce w sytuacji, gdy przewidujemy taką sytuację w ustawie o samorządzie gminnym. Druga opcja natomiast wynika z przepisów ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Samorząd terytorialny – struktura powiatu
Kolejnymi jednostkami samorządu terytorialnego w Polsce, które dla Was omówimy są powiaty. Przywrócono je dopiero w 1999 roku w wyniku reformy samorządowej. Jeśli chodzi o rodzaje powiatów w Polsce, możemy wyróżnić 2 typy. Pierwszym z nich jest powiat ziemski, który obejmuje graniczące ze sobą gminy (obecnie 314 takich powiatów). Powiat obejmuje obszar miast, które funkcjonują na prawach powiatu i realizują zadania przyznane gminom i powiatom takich miast. Ten rodzaj nazywany jest potocznie powiatem grodzkim (obecnie 66).
Podobnie jak gmina, powiat posiada osobowość prawną. Jest on podmiotem publicznym (ponieważ realizuje zadania publiczne), a jego władze mogą korzystać z różnych środków prawnych. Jest też jednocześnie podmiotem prawa prywatnego, ponieważ może posiadać własny majątek i samodzielnie nim dysponować.
Kolejnym podobieństwem do gminy jest posiadanie przez powiat własnych organów stanowiących i wykonawczych. Organem stanowiącym w samorządzie powiatowym jest Rada Powiatu, natomiast organem wykonawczym zarząd. W jego skład wchodzą starosta (jako jego przewodniczący), wicestarosta oraz inni członkowie. Starosta wybierany jest przez Radę Powiatu, a na jego wniosek Rada wybiera pozostałych członków zarządu.
Jeszcze jednym podobieństwem powiatu do gmin jest to, że również prowadzi on samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie uchwalonego corocznie budżetu. Dochodami powiatu są natomiast dotacje z budżetu państwa, zyski jednostek budżetowych powiatu, środki z majątku powiatu czy też darowizny.
Samorząd terytorialny – struktura województwa
Województwo stanowi największą jednostkę podziału administracyjnego. Jest jednocześnie największą wspólnotą mieszkańców w ramach trójstopniowej struktury samorządowej od momentu reformy administracyjnej, czyli od 1999 roku. Terytorium Polski dzieli się na 16 województw. Podmiotem samorządu terytorialnego w województwie jest społeczność, która zamieszkuje na terenie danego województwa. Zgodnie z ustawą o samorządzie województwa to właśnie jego mieszkańcy tworzą regionalną wspólnotę samorządową.
Tak jak w poprzednich przypadkach określmy teraz organ stanowiący i kontrolny oraz wykonawczy. W województwie pierwszym z nich jest sejmik województwa. Jest to organ kolegialny, wybierany na 5 lat. Władzę wykonawczą sprawuje natomiast zarząd z marszałkiem, którzy wybierani są przez sejmik województwa. Warto tez tutaj wspomnieć, że zarząd województwa wykonuje swoje zadania za pomocą Urzędu Marszałkowskiego. Nie należy mylić go z urzędem wojewódzkim! Obok administracji samorządowej w województwie swoje zadania realizuje również administracja rządowa i wojewoda powoływany przez premiera, jako przedstawiciel rządu w terenie. To, z czym mamy do czynienia w województwie nazwiemy dualizmem władzy, ponieważ obok administracji samorządowej funkcjonuje również ta rządowa.
Samorząd terytorialny – zadania
Przejdziemy teraz do kolejnego zagadnienia, jakim są zadania samorządu terytorialnego. Wyjaśnimy najpierw dwa pojęcia, a mianowicie zadania i kompetencje.
Przez zadanie rozumieć możemy określony cel, który musi osiągnąć samorząd. Czym więc jest kompetencja? Najprościej można ją zdefiniować jako pewien zespół praw i obowiązków, który obejmuje prawne formy działania danego organu. Są to więc po prostu formy realizacji zadań. Do tych form zaliczyć możemy np. Stanowienie aktów normatywnych czy też wykonywanie zadań w formach prawa cywilnego i zawieranie umów.
Zadania samorządu terytorialnego mają charakter publiczny, czyli, inaczej mówiąc, są wykonywane w interesie publicznym. Ich podział między gminy, powiaty i województwa związany jest z zasadą pomocniczości, inaczej nazywana zasadą subsydiarności. Nazwa wydaje się dość skomplikowana, jednak sama zasada wcale taka nie jest! Oznacza ona tyle, że wszelkie podejmowane decyzje powinny się odbywać na poziomie jak najbliższym mieszkańcom wspólnoty samorządowej.
W ustawie o samorządzie gminnym znajdziemy bardzo szeroki zakres spraw, za które odpowiedzialne są władze gmin. Dla przykładu, są to m.in. gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody, gospodarka wodna, gminne drogi, ulice, mosty. Znajdziemy tam także zadanie w zakresie społecznym jak wspieranie rodzinnego budownictwa mieszkaniowego czy sprawy z zakresu edukacji. Pamiętajmy jednak, że na poziomie gminy dotyczy to tylko szkół podstawowych! Wyjątkiem są tu miasta na prawach powiatu. Odpowiadają one zarówno za zadania przydzielone gminom i powiatom, a także za szkolnictwo na poziomie średnim. Oczywiście znajdziemy tam także aspekty z zakresu kultury, turystyki czy rekreacji. Nie zabraknie również spraw związanych z bezpieczeństwem, opieką socjalną i medyczną. To tylko część z zadań, za które odpowiedzialne są samorządy, ponieważ zakres ich działania jest bardzo szeroki. Nie zapominajmy w nim także o obowiązku współpracy z organizacjami pozarządowymi czy też społecznościami lokalnymi i regionalnymi. Zakres ten nie jest zamknięty, a wręcz przeciwnie. Mogą pojawiać się w nim nowe sprawy, które dookreślane będą w ustawach szczegółowych.
Zadania powiatów i województw
Przejdźmy teraz do powiatów. Ustawy ściśle określają ich zadania. Zaliczyć do nich możemy prowadzenie szpitali, domów opieki społecznej, ale też szkół ponadpodstawowych. W zapisach znajdzie się także miejsce na zadania związane z infrastrukturą społeczną, ochroną środowiska czy zagospodarowaniem przestrzennym. Zakres tych zadań, podobnie, jak w przypadku gmin jest bardzo szeroki. Zdawać się Wam może, że część z nich podobna jest do tych zadań, przypisanych gminom. Jednak skala działania jest tutaj zupełnie inna – większa. Tak więc są to zadania, z którymi gmina prawdopodobnie nie dałaby rady sama sobie poradzić.
Zadania województwa zostały określone w ustawie o samorządzie wojewódzkim z 1998 roku. Do najważniejszych z nich należy określenie strategii oraz działania prowadzące do rozwoju województwa. Określając strategię samorząd ma obowiązek uwzględnić pielęgnowanie polskości, rozwój, kształtowanie świadomości narodowej czy pobudzanie aktywności gospodarczej. Cele te powinny realizuje przy zachowaniu wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego. Jak jednak możemy określić “prowadzenie do rozwoju”? Samorząd powinien m.in. stwarzać warunki do rozwoju gospodarczego, w tym kreować rynek pracy i rozbudowywać infrastrukturę społeczną. Do tego zakresu zadań zaliczyć również możemy podnoszenie poziomu wykształcenia obywateli, popieranie postępu technologicznego oraz wspieranie kultury i promocję województwa. Oczywiście województwa mają także zakres zadań podobnych do gmin czy powiatów. Jest to dbanie o politykę prorodzinną, wspieranie szkolnictwa (tutaj także wyższego) czy dbanie o rozbudowę infrastruktury. Po raz kolejny są to działania na o wiele szerszą skalę, niż działania powiatów czy gmin w tym samym zakresie.
Partycypacja obywateli w życiu politycznym
Nie zapominajmy, że zadania wszystkich z omawianych dzisiaj samorządów jednostka kieruje do obywateli. Jak konkretnie? Tak, aby zapewnić im jakość życia na dobrym poziomie oraz ułatwić możliwość rozwoju. Czy zatem partycypacja, czyli udział obywateli w życiu politycznych i lokalnym jest istotny? Oczywiście!
W Polsce mieszkańcy mogą być postrzegani przez władze lokalne jako aktywnie zainteresowani aktualnym rozwojem ich otoczenia. Z drugiej jednak strony obywatele coraz częściej oczekują, że zostaną wysłuchani, a ich opinie zostaną przełożone na rzeczywistość. Nie ma zatem wątpliwości, że aktywne uczestniczenie w życie gmin, powiatów czy województw może przyczynić się do efektywniejszej polityki lokalnej. Mówiąc jeszcze prościej – poprzez aktywne uczestnictwo w lokalnej polityce sprawi, że samorządy mogę lepiej spełniać nasze rzeczywiste potrzeby. Zaangażowanie nie powinno być jednak jednostronne. Po pierwsze, obywatelom powinno zależeć na partycypacji, ponieważ założyć można, że czynny udział w życiu politycznym może przynieść oczekiwane efekty. Samorządy lokalne nie powinny pozostawać bierne. Wręcz przeciwnie, powinny na różne sposoby starać się zachęcać obywateli do aktywnego udziału w życiu społeczności lokalnej. Są to przecież plusy dla obu stron. Obywatele mogą liczyć na poprawę jakości życia na wielu płaszczyznach. Samorządy z kolei będą lepiej znać potrzeby mieszkańców swojego terytorium oraz zmniejszają szansą na powstawanie wewnętrznych konfliktów.
Kolejny Bryk Maturalny już za nami!
Teraz już wiecie, jak funkcjonuje samorząd terytorialny w Polsce. Oczywiście my dalej zachęcamy do zgłębiania tematu, a także wysłuchania obu części Podcastu Maturalnego na ten temat. My mamy nadzieję, że wiedza, którą chcieliśmy Wam dzisiaj przekazać okaże się dla Was przydatna! Tam również czekają na Was tematy z zakresu WOSu oraz najnowszej historii politycznej. Tym akcentem żegnamy się z Wami i już wyczekujemy kolejnego spotkania w następnym artykule. Do zobaczenia!
Zapoznajcie się także z poprzednim tekstem z naszej serii!
Aleksandra Wesołowska
Absolwentka polonistyki, a obecnie studentka dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Pasjonatka podróży i kultur Dalekiego Wschodu. Chce się rozwijać w dziedzinach dziennikarstwa oraz szeroko pojętego marketingu. Zainteresowana copywritingiem i wszelkiego rodzaju działalnością z nim związaną.
